Approvate dalla Corte dei Conti le nuove linee guida per le relazioni annuali dei sindaci dei Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, dei sindaci delle Città Metropolitane e del presidente delle Province sul funzionamento del Sistema Integrato dei Controlli Interni nell’anno 2025.

Come andare oltre il formalismo del Referto e garantire una Impostazione Unitaria dei Controlli Interni secondo una Logica “Circolare” di Programmazione-Gestione- Controllo-Riprogrammazione.

Il Referto riguarda i controlli svolti nell’anno 2025 e deve essere trasmesso alla Corte dei conti entro il 30 maggio 2026

di Ciro D’Aries

Con la recente Deliberazione N. 6/SEZAUT/2026/INPR la Corte dei Conti ha approvato le nuove Linee Guida per la redazione della Relazione sul Sistema dei Controlli Interni, ai sensi dell’art. 148 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 – TUEL.

Premesse

Prima di entrare nel merito delle singole Sezioni delle nuove Linee Guida, occorre precisare come la Sezione delle autonomie – nell’analizzare il percorso di attuazione del sistema dei controlli interni – aveva rilevato nel precedente Referto al Parlamento (Deliberazione 1/SEZAUT/2025/FRG)  come gli Enti, pur mostrando un generale miglioramento nel corso degli ultimi anni, ancora ponessero maggiore attenzione agli aspetti legati alla legalità finanziaria e, dunque, alla regolarità amministrativa e contabile, settori nei quali i controlli restano quelli maggiormente diffusi, e meno ai controlli di gestione – o meglio ai controlli di tipo “aziendali” – che risulterebbero ancora poco praticati o non effettivi.

Persistenti sono – per la Corte – le difficoltà organizzative, e talvolta culturali, in ordine ai controlli di qualità, che non sempre sono funzionali a far attivare agli enti azioni correttive, in particolare per migliorare la qualità dei servizi.

Con riferimento al controllo di gestione, per la Corte tale tipologia di controllo è, oltre che poco diffusa, ove presente, ancora in una fase iniziale di sviluppo, soprattutto ove sia carente una contabilità analitica strutturata, e ciò nonostante i numerosi anni trascorsi dalla introduzione della riforma (Dl n. 174/2012).

Anche la mancanza di tempestività nei report e l’uso di metodi “non contabili” rendono difficile un efficace monitoraggio delle attività, determinando così un impatto scarsamente significativo del controllo gestionale sulla programmazione, e una non generalizzata modifica degli obiettivi a seguito del monitoraggio stesso.

Da un punto di vista aziendale, il controllo di gestione non può essere considerato come un’attività esclusivamente consuntiva, non impattante sulle attività in corso o sulla revisione degli obiettivi, con conseguente impedimento di un’efficace azione di riprogrammazione in parallelo alle attività gestionali.

Le amministrazioni locali risultano ancora ancorate a “tradizioni culturali più propriamente giuridiche e adempimentali”  piuttosto che a quelle di matrice “aziendale”.

Il Sistema dei controlli interni, come correttamente indicato dalla Corte, in quanto “prodromico a garantire in modo integrato, attraverso le sue diverse declinazioni, sia la legittimità degli atti e la correttezza dell’agire, sia l’efficienza, l’efficacia e l’economicità dell’azione amministrativa,” deve costituire “un architrave” per sostenere l’organizzazione degli Enti, in una logica integrativa continua tra programmazione, gestione e rendicontazione.

L’impostazione complessiva del questionario per il 2025 intende rafforzare la rappresentazione del sistema dei controlli interni come processo unitario e integrato, superando una visione frammentata fondata su singoli adempimenti e privilegiando una lettura sistemica dei flussi informativi a supporto delle decisioni strategiche e gestionali dell’Ente.

Le Singole Sezioni del Referto 2025

Il nuovo schema di relazione, strutturato in un questionario a risposta sintetica, è organizzato in sette sezioni e una appendice, dedicate alla raccolta di informazioni uniformi per ciascuno dei profili di seguito indicati:

• la prima sezione (Sistema dei controlli interni) mira ad una ricognizione dei principali adempimenti comuni a tutte le tipologie di controllo; i quesiti attengono alla verifica della piena ed effettiva operatività dei controlli in conformità alle disposizioni regolamentari, statutarie o di programmazione, cui si aggiungono particolari riferimenti al numero dei report da produrre e alle azioni correttive avviate;
• la seconda sezione (Controllo di regolarità amministrativa e contabile) è volta ad intercettare le eventuali problematiche presenti nell’esercizio del controllo di regolarità tecnica e contabile sugli atti aventi rilevanza finanziaria e/o patrimoniale, nel funzionamento dei processi a monte e a valle dei report adottati nell’esercizio e nell’adozione delle misure consequenziali facenti capo ai responsabili dei settori in cui l’amministrazione locale risulta articolata. Vengono approfondite le richieste inerenti alle tecniche di campionamento utilizzate per la selezione degli atti oggetto di controllo, al fine di ridurre il rischio di scelte arbitrarie e di rafforzare l’affidabilità delle verifiche. Viene inoltre confermata la centralità del monitoraggio dei tempi medi di pagamento quale indicatore di efficienza gestionale e corretto utilizzo delle risorse pubbliche, in coerenza con il quadro normativo che attribuisce a tali risultati un rilievo diretto nella valutazione della performance dirigenziale;
• la terza sezione (Controllo di gestione) è stata semplificata nelle componenti meramente procedurali, mantenendo l’attenzione sull’adozione di un sistema di contabilità analitica per centri di costo, dei relativi indicatori e sul grado di incidenza effettiva delle analisi di controllo sulla riprogrammazione degli obiettivi dell’ente;
• la quarta sezione (Controllo strategico) è intesa, invece, a sondare il livello di attenzione delle verifiche in ordine all’attuazione dei programmi e delle tecniche adottate per orientare le decisioni dei vertici politici nella individuazione degli obiettivi delle scelte strategiche da operare a livello di programmazione; sono stati, pertanto, confermati alcuni quesiti concernenti il PIAO e quelli relativi alle misure di contrasto alla corruzione adottate dall’ente;
• la quinta sezione (Controllo sugli equilibri finanziari) mira a verificare l’adozione da parte del responsabile del servizio finanziario delle linee di indirizzo e di coordinamento per l’ordinato svolgimento dei controlli sugli equilibri finanziari nonché il coinvolgimento degli altri soggetti interessati delle verifiche;
• la sesta sezione (Controllo sugli organismi partecipati) mantiene, nell’ottica della semplificazione, i quesiti inerenti a verificare la presenza di strutture dedicate al controllo sugli organismi partecipati con specifici approfondimenti sugli indirizzi adottati, l’ambito del monitoraggio e i profili organizzativi e finanziari;
• la settima sezione (Controllo sulla qualità dei servizi) è diretta, infine, a evidenziare se i controlli di qualità si spingono ad esaminare le dimensioni effettive delle prestazioni erogate, in termini di prontezza, coerenza ed esaustività, la misurazione della soddisfazione percepita dagli utenti, l’effettuazione di indagini di benchmarking ed il coinvolgimento attivo degli stakeholders, con un particolare riferimento ai sistemi di valutazione partecipativa e al loro impatto ai fini della programmazione degli obiettivi.
• L’appendice dedicata al PNRR è stata oggetto di una profonda razionalizzazione, superando le verifiche di natura gestionale già presidiate dai sistemi nazionali di monitoraggio e rendicontazione e limitando il focus agli aspetti essenziali di integrazione dei controlli interni con la governance complessiva degli interventi.

Come per gli altri anni, ciascuna sezione è corredata da uno spazio “NOTE”, posto dopo i quesiti, dedicato ai chiarimenti necessari per la miglior comprensione delle informazioni, ovvero all’inserimento di informazioni integrative di carattere generale, commenti o altri dettagli informativi riferiti a specifici quesiti, ritenuti utili a rappresentare situazioni caratteristiche o peculiari.

La Corte ricorda come, resta ferma, altresì, la facoltà per le Sezioni regionali di controllo di integrare le informazioni contenute nel presente schema di relazione con la richiesta di separati ed ulteriori elementi informativi, a maggiore illustrazione dei profili esaminati.

Nella stessa ottica, ove le Sezioni di controllo dovessero rilevare l’assenza o l’inadeguatezza degli strumenti e delle metodologie di controllo interno, in forza del comma 4, art. 148 del TUEL, potranno essere attivati presso le Sezioni giurisdizionali regionali giudizi per l’irrogazione di sanzioni agli amministratori.

La “Programmazione” quale fase fondamentale per l’attivazione dei Controlli Interni in un’ottica Unitaria e Circolare

L’introduzione di un efficace Sistema unitario dei Controlli interni richiede che l’Ente adotti una effettiva Pianificazione strategica volta prevalentemente all’individuazione dei bisogni delle collettività amministrate, alla loro soddisfazione attraverso l’assolvimento di specifiche funzioni, tenuto conto delle priorità anche temporali e delle risorse disponibili o, comunque, acquisibili. Con la Pianificazione strategica vengono decise finalità e strategie dell’amministrazione pubblica.

La programmazione, invece, rappresenta la definizione dei programmi e dei relativi progetti necessari alla Pianificazione strategica e che costituisce di fatto “il complesso coordinato di attività relative ad opere da realizzare, di interventi diretti ed indiretti – non necessariamente solo finanziari, per il raggiungimento di un fine prestabilito...”.

Le due fasi devono rimanere distinte al fine di ribadire il ruolo centrale degli obiettivi che l’operatore pubblico intende perseguire e, quindi, il processo attraverso cui si arriva alla scelta dei bisogni da soddisfare e dei connessi obiettivi.

Anche gli attori dei due processi rimangono distinti: la fase di Pianificazione strategica rappresenta un’operazione prettamente politica (policy maker), ma il passaggio all’attività di programmazione richiede l’affiancamento ad essi di manager specializzati [1] – interni e/o esterni – all’amministrazione che attraverso una serie di analisi economiche, di indagini di mercato e di valutazioni tecniche possano supportare i primi nella programmazione dell’attività da svolgere.

Mentre quest’ultima fase è caratterizzata dalla negoziazione[2] tra aspetto politico ed aspetto tecnico, l’ultima fase, quella del budgeting rappresenta l’anello finale di tale processo con il quale si affidano le risorse necessarie e gli obiettivi a cui saranno destinate tali risorse ai manager, chiamati ad attuare le scelte politiche e che sui relativi risultati raggiunti saranno valutati.

Appare evidente che esiste un aspetto circolare tra i documenti che costituiscono il sistema PPBS e i sistemi di controllo necessari per verificare la realizzazione di quanto elaborato ex ante negli stessi documenti.

Un ruolo primario potrebbe essere rivestito a tal fine dal Controllo di Gestione; infatti, pur rimanendo distinto dagli altri sistemi di controllo interni (Controllo strategico e Processo di valutazione del personale) il Controllo di gestione è deputato naturalmente ad essere di supporto a questi ultimi sistemi senza invaderne le relative competenze.

Il Modello Planning Programming Budget System

In forma grafica si rappresentano gli elementi propedeutici al processo di Pianificazione – Programmazione e Controllo – nonché gli ambiti del sistema dei controlli interni.

Il ruolo centrale del Controllo di Gestione

Il sistema di Controllo di Gestione, comunque venga inquadrato, è in ogni caso considerato quale fattore di supporto al processo decisionale dell’Ente, e, a tal fine, deve impiegare adeguati strumenti tecnico-contabili che permettano di configurarlo quale processo direzionale per il governo.

L’Unitarietà dei Controlli Interni attraverso la redazione di una Scheda Sinottica dei Controlli 

Nella Figura sottoriportata viene proposta una Scheda derivante dal sistema del Controllo di gestione secondo la logica della Swot analysis e strettamente aderente al Controllo strategico e al Controllo della qualità dei servizi, grazie ad un sistema di codifica degli obiettivi, questi ultimi stratificati e graduati per:

• Finalità Strategica
• Obiettivo Globale
• Obiettivi Specifici
• Azioni Prioritarie
• Target da raggiungere.

Tale Scheda consente di valutare ogni aspetto della strategia e degli obiettivi, conferendo alla stessa una strumentalità per la valutazione della performance globale dell’ente (performance aziendale) e della performance individuale dei dirigenti a cui vengono affidati gli obiettivi gestionali, quest’ultimi “strumentali” per il raggiungimento degli Obiettivi strategici.

Il Sistema dei controlli interni attraverso l’impostazione di una Scheda Sinottica

Conclusioni

Il Referto 2025 deve essere visto solo quale adempimento “finale” di un processo interno all’Ente che deve partire da lontano.

Esso, in effetti, deve costituire una sorta di resoconto di quanto è già avvenuto all’interno della Pubblica Amministrazione, che deve basarsi su strumenti di controllo in via continuativa ed effettiva per una sana e lungimirante gestione nell’interesse della Collettività.

Solo un progetto unitario di Programmazione – Gestione e Controllo potrà garantire una visione unitaria “del tutto”, senza che i singoli controlli costituiscano “appendici” svincolati dalla gestione e oggetto di rendicontazione “sporadica” in occasione dell’obbligo del Referto della Corte dei Conti.

È questione di mentalità: non può più sopravvivere una impostazione meramente adempimentale ma occorre introdurre strumenti gestionali di tipo aziendale e per fare ciò occorre investire in formazione e in una nuova cultura organizzativa di tipo trasversale che veda costantemente coniugata la visione politica con quella organizzativa-operativa degli Enti.

L’occasione della redazione del nuovo Referto 2025 potrà costituire un’occasione per fare il punto della situazione attuale dei controlli interni e per rafforzare e progettare un Sistema effettivo e funzionale di tutti i singoli Controlli, quale efficace Sistema nell’interesse della P.A. e della collettività, in termini di effettività e compiutezza dello stesso.

[1] In aderenza all’assetto organizzativo degli Enti Locali, per manager intendiamo i Dirigenti e i Responsabili dei servizi, che dovrebbero presentare i dovuti requisiti manageriali per un efficace supporto all’organo politico ai fini di una buona programmazione pubblica.

[2] Tra i diversi modelli di programmazione si vogliono distinguere quello “negoziato” che rappresenta un modello in cui l’aspetto politico e tecnico entrano in dialogo per arrivare alla definizione dei programmi “attuabili” e in cui sia ben definito il duplice ruolo – appunto – politico e tecnico agganciando ad esso – rispettivamente – il Controllo strategico e il Controllo di gestione, con la individuazione delle specifiche e rispettive responsabilità da quello “top-down” in cui prevale sostanzialmente l’“imposizione” dall’alto delle cose da fare senza una valutazione accurata dell’aspetto tecnico necessario per la valutazione della fattibilità dei diversi programmi, da quello, infine, “bottom-up” ove prevale la visione “dal basso” rappresentata da una valutazione prettamente tecnica senza una vision politica e formulazione di scelte strategiche. È evidente come il primo modello rappresenti in dottrina aziendale quello auspicabile e ritenuto rispettoso della separazione dei due ruoli: “indirizzo e controllo” spettante al ruolo politico e “di gestione” proprio dell’apparato organizzativo-aziendale. Quest’ultimo richiede, tuttavia, un’ottima preparazione culturale e tecnica dei vari attori, lo studio di modelli organizzativi adeguati e la rispettosa separazione dei vari ruoli.